В настоящей главе рассматриваются фундаментальные принципы права Европейского Союза — сфера применения, прямое действие и верховенство, которые сыграли определяющую роль в развитии европейской интеграции. Можно утверждать, что без этих принципов правопорядок ЕС не достиг бы нынешнего уровня эффективности и не смог бы обеспечить реальную защиту прав граждан. В силу своего значения для интеграционных процессов данные принципы представляют существенный интерес для анализа в контексте других региональных организаций, включая Восточноафриканское сообщество (EAC). Прежде чем перейти к анализу правовых последствий, необходимо определить сферу применения права ЕС — то есть установить, когда и где нормы ЕС подлежат применению. Вопрос о сфере применения имеет ключевое значение, поскольку прямое действие и верховенство могут реализовываться лишь при условии, что соответствующая норма в принципе применима к рассматриваемой ситуации.

1. Сфера применения права Европейского Союза

Под сферой применения права ЕС понимается совокупность обстоятельств, при которых нормы Союза подлежат применению. Вопрос о том, подпадает ли конкретная ситуация под действие права ЕС, разрешается на основании самого права ЕС, а не национального законодательства. Как неоднократно подчеркивал Суд Европейского Союза (CJEU), именно право ЕС определяет границы собственной юрисдикции. Данный подход необходим для обеспечения единства правопорядка Союза и сохранения за Судом роли окончательного арбитра в вопросах толкования и применения норм ЕС. Если бы национальные суды могли самостоятельно определять сферу применения права ЕС, они получили бы возможность исключать отдельные категории дел из-под юрисдикции Суда, что подорвало бы единообразие правоприменения.

1.1. Действия институтов ЕС

Все акты институтов и органов ЕС по определению подпадают под сферу применения права Союза. Любое законодательное положение ЕС, любое решение институтов должны соответствовать учредительным договорам и общим принципам права ЕС, включая основные права, гарантированные в рамках правопорядка Союза.

1.2. Действия государств-членов

Значительно более сложным является вопрос о том, когда действия государств-членов подпадают под сферу применения права ЕС. Можно выделить три основные категории таких случаев.

Первая категория охватывает ситуации, когда государство-член реализует или применяет нормы ЕС. Любое национальное законодательство, имплементирующее директиву, или любое административное действие, основанное на регламенте, подпадает под сферу применения права ЕС. Соответственно, если индивид оспаривает национальный акт, которым реализуется норма ЕС, этот спор подлежит рассмотрению с точки зрения права Союза. Даже спор между двумя частными сторонами будет подпадать под сферу применения права ЕС, если одна из сторон ссылается на национальный закон, имплементирующий директиву.

Вторая категория включает действия государств-членов, которые отступают от правил или прав, установленных правом ЕС. Данная категория охватывает, в частности, все случаи ограничения свобод передвижения. В деле Schmidberger Суд ЕС постановил, что разрешение Австрии на проведение демонстрации, блокировавшей перевал Бреннер, ограничивало свободу передвижения товаров, и, следовательно, подпадало под сферу применения права ЕС. Поскольку значительная часть национального законодательства так или иначе влияет на свободы передвижения товаров, услуг, капитала или лиц, эта категория существенно расширяет сферу применения права Союза.

Третья категория является наиболее неопределенной. Суд ЕС иногда признает, что дело подпадает под сферу применения права ЕС в силу наличия достаточной связи между национальным актом и правом Союза, даже если оно не связано ни с реализацией, ни с отступлением от норм ЕС. В деле Fransson налоговые санкции, примененные в Швеции, не основывались непосредственно на праве ЕС и не отступали от него, однако Суд счел их подпадающими под сферу применения, поскольку они были направлены на защиту сбора НДС, а следовательно, финансовых интересов ЕС. В деле Kücükdeveci Суд отнес спор к сфере применения права ЕС в силу того, что предмет спора регулировался директивой, даже если сама директива не применялась непосредственно.

Некоторые разъяснения по третьей категории были даны в деле Hernandez, где Суд указал, что отнесение к сфере применения права ЕС «предполагает определенную степень связи между мерой права ЕС и соответствующей национальной мерой, выходящую за рамки простой смежности вопросов или косвенного влияния одного на другой». Несмотря на это уточнение, третья категория остается относительно неопределенной и непредсказуемой, что может быть частью институционального дизайна, позволяющего Суду ЕС распространять юрисдикцию на случаи, не подпадающие под первые две категории.

2. Прямое действие права Европейского Союза

Принцип прямого действия является одной из ключевых характеристик правопорядка ЕС. Он означает, что физические и юридические лица могут ссылаться на нормы права ЕС в национальных судах и перед государственными органами непосредственно, без необходимости предварительной имплементации этих норм в национальное законодательство. Право ЕС, таким образом, составляет часть национального правопорядка.

2.1. Дело Van Gend en Loos: установление прямого действия положений договоров

Дело Van Gend en Loos стало поворотным моментом в развитии права ЕС. Компания Van Gend en Loos импортировала химическое вещество из Германии в Нидерланды и оспаривала введение Нидерландами импортной пошлины в размере 8%, что превышало тарифы, действовавшие на момент вступления Нидерландов в ЕЭС. Компания ссылалась на статью 12 Договора ЕЭС, запрещавшую введение новых таможенных пошлин и увеличение существующих.

Правительство Нидерландов возражало, утверждая, что статья 12 Договора ЕЭС создает обязательства только для государств и не может быть использована частной компанией. Суд ЕС не согласился с этой позицией и установил, что положения договора могут иметь прямое действие при соблюдении трех условий:

1. норма должна быть достаточно ясной и точной;

2. она должна быть безусловной;

3. она не должна оставлять государствам-членам дискреции при имплементации.

Эти критерии требуют, чтобы норма права ЕС действительно предоставляла индивиду право, которое может быть определено на основании самого положения, без необходимости дальнейших законодательных действий со стороны государства-члена. В деле Van Gend en Loos Суд признал, что запрет на увеличение таможенных пошлин соответствует этим критериям, и, следовательно, статья 12 Договора ЕЭС имела прямое действие.

2.2. Обоснование принципа прямого действия

Обосновывая принцип прямого действия, Суд ЕС опирался на четыре взаимосвязанных аргумента, основанных на «духе, общей схеме и тексте» Договора.

Во-первых, Суд указал, что Договор о ЕЭС представляет собой нечто большее, чем обычное международное соглашение, создающее взаимные обязательства между государствами. Цель создания общего рынка неизбежно затрагивает интересы индивидов как участников рыночных отношений. Преамбула Договора ссылается не только на правительства, но и на народы, что подтверждает намерение включить индивидов в сферу действия Договора.

Во-вторых, Суд сформулировал фундаментальный тезис о природе правопорядка ЕЭС: «Сообщество представляет собой новый правопорядок международного права, в пользу которого государства ограничили свои суверенные права, хотя и в ограниченных сферах, и субъектами которого являются не только государства-члены, но и их граждане». Таким образом, Договор создал автономный правопорядок, членами которого являются как государства, так и индивиды.

В-третьих, Суд указал на существование процедуры преюдициального запроса, предусмотренной Договором. Эта процедура позволяет национальным судам обращаться в Суд ЕС с вопросами о толковании права ЕЭС, что подразумевает возможность непосредственного применения этого права национальными судами.

В-четвертых, и это наиболее важно, Суд обосновал принцип прямого действия соображениями эффективности (effet utile). Эффективное функционирование общего рынка и достижение целей Договора невозможны без участия граждан, которые, защищая свои права, выступают в качестве дополнительного механизма контроля за соблюдением права ЕС государствами-членами. Активность граждан дополняет надзор, осуществляемый Европейской комиссией и государствами-членами.

Положения договоров обладают как вертикальным, так и горизонтальным прямым действием. Вертикальное прямое действие означает возможность ссылаться на право ЕС против государства или органов, обладающих публичной властью. Горизонтальное прямое действие относится к спорам между частными лицами. В деле Defrenne Суд признал, что статья 119 Договора ЕЭС (о равной оплате труда мужчин и женщин) имеет горизонтальное прямое действие. В деле Angonese Суд подтвердил, что свобода передвижения работников также может применяться в спорах между частными лицами. Однако по некоторым положениям договора, включая нормы о свободном движении товаров и услуг, вопрос о горизонтальном прямом действии окончательно не разрешен.

2.3. Прямое действие регламентов

Прямое действие регламентов вытекает из их правовой природы. Согласно статье 288 Договора о функционировании Европейского Союза (ДФЕС), регламент имеет общую силу, обязателен в полном объеме и подлежит прямому применению во всех государствах-членах. Однако не всякое положение регламента автоматически обладает прямым действием. Чтобы иметь прямое действие, положение регламента должно быть безусловным, достаточно ясным и точным, а также не требовать дальнейшей имплементации. Если положение не содержит конкретного права, то нечего и применять непосредственно.

2.4. Прямое действие директив

Вопрос о прямом действии директив является одним из наиболее сложных в праве ЕС. Согласно статье 288 ДФЕС, директивы адресованы государствам-членам, а не индивидам. Если государство-член имплементирует директиву надлежащим образом в установленный срок, граждане могут ссылаться на национальное законодательство, и необходимость в прямом действии директивы не возникает.

Проблемы возникают, когда государство-член не имплементирует директиву или имплементирует ее ненадлежащим образом. В таких случаях граждане не могут защитить права, которые директива должна была им предоставить, ссылаясь на национальное законодательство. Для устранения этого пробела Суд ЕС установил, что директивы могут иметь вертикальное прямое действие при соблюдении следующих условий:

1. положение директивы должно быть достаточно ясным и точным;

2. оно должно быть безусловным;

3. оно не должно оставлять государствам-членам дискреции при имплементации;

4. срок имплементации директивы должен истечь;

5. директива не была имплементирована или была имплементирована ненадлежащим образом.

Суд ЕС последовательно утверждает, что директивы могут иметь только вертикальное прямое действие и никогда не обладают горизонтальным прямым действием. Это означает, что на директиву нельзя ссылаться в спорах между частными лицами. Отсутствие горизонтального прямого действия директив создает определенный пробел в правовой защите. Например, если государство не имплементирует директиву о защите прав потребителей, потребители не могут ссылаться на эту директиву против частных компаний.

Для минимизации последствий этого пробела Суд ЕС разработал ряд дополнительных механизмов. Во-первых, Суд использует широкое понимание «государства», позволяющее квалифицировать организации, обладающие публичной властью, как часть государства, против которых можно ссылаться на директиву. Во-вторых, Суд допускает так называемое «треугольное прямое действие» и, в исключительных случаях, косвенное горизонтальное прямое действие. В-третьих, обязанность интерпретировать национальное право в соответствии с правом ЕС требует от национальных судов толковать национальное законодательство, насколько это возможно, в свете текста и цели директивы. В-четвертых, доктрина ответственности государства-члена позволяет гражданам требовать возмещения убытков, причиненных неимплементацией или ненадлежащей имплементацией директивы.

2.5. Прямое действие решений, рекомендаций и заключений

Решения могут обладать прямым действием. Отсутствие в Договоре прямого указания на прямое действие решений, аналогичного указанию для регламентов, не препятствует признанию за ними такого качества. Адресат решения может ссылаться на него непосредственно, если оно достаточно ясно, точно, безусловно и не оставляет государствам-членам дискреции при имплементации.

Рекомендации и заключения не имеют обязательной юридической силы и, следовательно, не могут обладать прямым действием.

2.6. Прямое действие международных соглашений ЕС

Международные соглашения, заключенные ЕС, являются неотъемлемой частью права Союза и также могут обладать прямым действием. Критерии для признания прямого действия международных соглашений аналогичны критериям для положений договоров: положение должно быть юридически обязательным, достаточно ясным, точным и безусловным.

На практике, однако, Суд ЕС проявляет осторожность в признании прямого действия международных соглашений. Эта осторожность обусловлена политическими и практическими последствиями, которые могут возникнуть при полном признании прямого действия. Наиболее показательным примером является право Всемирной торговой организации (ВТО), в отношении которого Суд ЕС в целом не готов признавать прямое действие обязательств или решений органов ВТО.

3. Верховенство права Европейского Союза

Принцип верховенства определяет иерархические отношения между правом ЕС и национальным правом и является необходимым дополнением к принципу прямого действия. При коллизии нормы права ЕС и национального закона приоритет имеет право Союза.

3.1. От Costa v. ENEL до Заключения 1/09: установление абсолютного верховенства права ЕС

Хотя принцип верховенства уже подразумевался в деле Van Gend en Loos, он был явно сформулирован в деле Costa v. ENEL. Суд ЕС указал, что интеграция положений права ЕС в правовые системы государств-членов делает невозможным придание односторонним и последующим национальным мерам приоритета над правопорядком, принятым на основе взаимности. Исполнительная сила права ЕС не может варьироваться от государства к государству в зависимости от последующих национальных законов, поскольку это поставило бы под угрозу достижение целей Договора и привело бы к дискриминации.

В последующих делах, таких как Simmenthal и Internationale Handelsgesellschaft, Суд ЕС подтвердил и уточнил, что верховенство права ЕС распространяется также на более позднее национальное законодательство и на национальное конституционное право. В Заключении 1/09 Суд вновь подтвердил, что учредительные договоры ЕС установили новый правопорядок, обладающий собственными институтами, в пользу которого государства ограничили свои суверенные права. Основными характеристиками этого правопорядка являются его верховенство над законами государств-членов и прямое действие ряда положений.

С точки зрения права ЕС, принцип верховенства абсолютен: право Союза имеет приоритет над всеми национальными нормами, включая конституционные положения. Статья 4(2) Договора о Европейском Союзе, защищающая национальную идентичность государств-членов, не отменяет этого верховенства, а лишь создает обязательство для ЕС уважать национальную идентичность. При возникновении коллизии национальные суды обязаны в силу самого права ЕС не применять противоречащую национальную норму и применить соответствующее положение права Союза. Национальный закон при этом не аннулируется, а лишь не применяется в части, противоречащей праву ЕС.

3.2. Обоснование принципа верховенства

Договоры ЕС не содержат явного положения о верховенстве права Союза. Этот принцип был разработан Судом ЕС. Аргументация Суда в обоснование верховенства во многом аналогична аргументации в пользу прямого действия.

Во-первых, Суд ссылается на автономный характер правопорядка ЕС, установленный в деле Van Gend en Loos. Автономия означает, что право ЕС само определяет свою действительность, и эта действительность не может быть поставлена под сомнение национальным правом.

Во-вторых, Суд основывает верховенство на принципе pacta sunt servanda, подчеркивая, что государства-члены приняли право ЕС на основе взаимности. Если бы одно государство могло в одностороннем порядке отказаться от выполнения обязательств по праву ЕС путем изменения своего законодательства, это подорвало бы взаимность, лежащую в основе интеграционного проекта.

В-третьих, Суд приводит текстуальные аргументы. Там, где Договор предоставляет государствам право действовать в одностороннем порядке, он делает это в четких и точных положениях. Это означает, что в отсутствие такого разрешения государства не могут отклоняться от права ЕС. Кроме того, определение регламентов в статье 288 ДФЕС как «обязательных» и «непосредственно применимых» утратило бы смысл, если бы государства могли принимать последующее законодательство, противоречащее регламентам.

В-четвертых, и это наиболее важно, Суд апеллирует к эффективности права ЕС и европейской интеграции в целом. Если бы государства могли в одностороннем порядке отменять действие норм ЕС, единство и согласованность правопорядка Союза были бы подорваны. Право ЕС стало бы различаться от государства к государству, что противоречит самой идее единой региональной системы.

3.3. Национальное восприятие принципа верховенства

Национальные суды, особенно конституционные, не всегда готовы принять абсолютное верховенство права ЕС, сформулированное Судом. Одна из основных функций конституционных судов — защита национальной конституции и гарантированных ею основных прав.

На практике большинство высших и конституционных судов государств-членов признают верховенство права ЕС в относительной форме, основанной на национальной конституции и ограниченной ею. Общая логика такова: государства-члены согласились на определенную форму приоритета права ЕС при вступлении в Союз, поскольку верховенство является необходимым элементом правопорядка ЕС. Однако этот приоритет в конечном счете основан на национальной конституции и, следовательно, подлежит ограничениям, которые она устанавливает, таким как защита основных прав или ключевых конституционных ценностей. Кроме того, поскольку ЕС действует на основе делегированных полномочий, любые действия, выходящие за пределы этих полномочий (ultra vires), не являются обязательными для государств-членов. Это означает, что именно национальные конституционные суды в конечном счете решают в конкретных случаях, нарушает ли право ЕС определенные ключевые принципы или положения национальной конституции.

Важно отметить, что до настоящего времени различные взгляды на основания, объем и пределы верховенства права ЕС оставались преимущественно в теоретической плоскости. На практике приоритет права ЕС, особенно над неконституционными национальными нормами, обычно признается. Даже в случаях, затрагивающих важные конституционные принципы, национальные суды стремятся избегать открытых конфликтов. Суд ЕС, в свою очередь, учитывает озабоченности национальных высших судов в своей практике, например, совершенствуя защиту основных прав или предоставляя определенную свободу усмотрения государствам-членам по политически или культурно чувствительным вопросам.

Единственный открытый конфликт, когда национальный конституционный суд прямо заявил, что решение Суда ЕС является ultra vires, произошел в деле Landtová Конституционного суда Чехии, касавшемся пенсионного обеспечения после распада Чехословакии.

Отсутствие формальной линейной иерархии, или «плюрализм», в правопорядке ЕС может рассматриваться как ценное качество, отражающее кооперативную природу Союза, основанную на общих ценностях и диалоге, а не на принуждении или формальном авторитете. В то же время сохраняющееся разногласие по фундаментальным вопросам отражает незавершенный характер интеграционного проекта и создает риск более серьезных конфликтов, которые могут угрожать стабильности ЕС. С этой точки зрения продолжается поиск более зрелой и тонкой доктрины верховенства, которая обеспечивала бы достаточное уважение к национальным конституционным принципам при сохранении необходимого уровня единства и согласованности права ЕС.