Важно! Данный материал не оправдывает террористическую деятельность в любой ее форме и преследует сугубо просветительские цели.

Данные на 2019 год по Афганистану.

Международное сообщество во главе с Соединенными Штатами инвестировало триллионы долларов в усилия по государственному строительству на протяжении последних двух десятилетий. Несмотря на беспрецедентные финансовые вливания и масштабные программы помощи, конфликты и насилие продолжают дестабилизировать хрупкие государства, что ставит под сомнение эффективность доминирующих подходов к постконфликтному восстановлению. Данная статья предлагает критический анализ причин, по которым усилия по государственному строительству не оправдали ожиданий, с особым акцентом на проблему централизации власти.

Концептуальные основы: централизация и её риски

Традиционные подходы к государственному строительству основывались на убеждении, что создание сильного централизованного правительства является необходимым условием для политической стабильности и экономического развития. Эта парадигма акцентирует внимание на мощных национальных правительствах и централизованной бюрократии как ключевых инструментах улучшения предоставления государством общественных благ, включая верховенство закона и коллективную безопасность. Исторически этот подход имеет глубокие корни: классические теории государствообразования рассматривают централизацию как естественный результат усложнения общественных отношений, когда традиционные политические формы (племена, кланы, феодальные владения) становятся неспособными справляться с новыми вызовами. Политические лидеры, стремящиеся к монопольной власти на своей территории, заинтересованы в предоставлении общественных благ и стимулировании производства для увеличения доходов через налогообложение.

Однако правительство, обладающее достаточной мощью для предоставления общественных благ, может использовать свою власть и в разрушительных целях, присваивая общественные ресурсы. Для предотвращения таких негативных последствий необходимы сбалансированные политические институты, ограничивающие власть и предоставляющие гражданам возможность участия в коллективном принятии решений. Особенно остро эта проблема стоит в странах, пострадавших от конфликтов, где восстания часто возникают как протест против хищнических и неконтролируемых центральных властей.

Эмпирические данные свидетельствуют о том, что большинство стран, переживших затяжные гражданские конфликты в последние десятилетия — включая Афганистан, Ливию, Мьянму, Сомали, Сирию и Йемен — имели крайне централизованные правительства перед началом конфликтов. Как отмечает нобелевский лауреат Роджер Майерсон, централизация может отчуждать местные элиты, что приводит к возвращению конфликта и насилия в государствах, подвергшихся иностранному вмешательству. Кроме того, централизация подрывает качество государственного управления, делая его нечувствительным к местным потребностям и запросам.

Альтернативная парадигма: полицентризм и децентрализация

Очевидной альтернативой попыткам построения мощных центральных правительств является поощрение полицентризма — системы с множеством сосуществующих центров власти, обеспечивающей местную автономию в коллективном принятии решений. Политическая децентрализация обещает ряд преимуществ. Устойчивое местное управление может снизить стимулы к восстанию против центрального правительства и создать ресурс для защиты регионов от внешних угроз. Полицентризм может стать основой для местного самоуправления и уменьшить административную нагрузку на государство, позволяя сообществам самостоятельно управлять своими делами. Децентрализация политического принятия решений способна улучшить реакцию правительства на местные запросы и повысить эффективность предоставления общественных благ.

Децентрализация может проявляться в двух основных формах: легальной и фактической. Легальная децентрализация предполагает конституционное закрепление прав местных единиц на определение своего коллективного будущего, создавая основу для формального самоуправления. Фактическая децентрализация возникает, когда центральные государственные институты неспособны навязать свою волю местным юрисдикциям, что приводит к передаче власти по умолчанию.

Аргументы в пользу децентрализации включают создание политической архитектуры для системы сдержек и противовесов, позволяющей местным властям ограничивать центральное правительство и предотвращать его превращение в хищнический режим. Децентрализация также предоставляет институциональные механизмы для получения информации о местных условиях и потребностях, необходимой для эффективного предоставления общественных благ. Предоставление местной автономии может даже повысить легитимность центрального правительства в глазах граждан.

Особую ценность местная автономия приобретает в государствах, пострадавших от конфликтов, где сообщества часто вынуждены полагаться на собственные навыки решения проблем, когда центральное правительство неспособно или не желает удовлетворять местные потребности. В таких условиях возникают мощные местные лидеры и командиры, которые обеспечивают порядок на основе местных предпочтений. Традиционные усилия по стабилизации направлены на подчинение этих акторов централизованному государству, игнорируя их потенциально позитивную роль.

Следует признать, что децентрализованное управление не является панацеей. Местные лидеры не становятся добродетельными автоматически; существуют риски местной коррупции и злоупотреблений. Однако масштабы коррупции на местном уровне несопоставимы с масштабной коррупцией на национальном, где лидеры часто не имеют связей с местными сообществами. В контексте международного вмешательства эта проблема усугубляется восприятием назначенных международным сообществом лидеров как марионеток, а не легитимных правителей. Другая опасность заключается в том, что децентрализованные системы могут не сохранять сплоченность и быть более подверженными сепаратистским движениям.

Политические препятствия на пути децентрализации

Несмотря на теоретические преимущества политической децентрализации, как международные, так и внутренние игроки обычно предпочитают модель централизации. Международные организации, играющие ключевую роль в усилиях по государственному строительству, сталкиваются с практическими соображениями. В нестабильных условиях внешние акторы предпочитают взаимодействовать с единым центром управления, способным реализовывать политики. Чем больше участников процесса принятия решений, тем более размытым и медленным он становится. Кроме того, внешним акторам легче оказывать влияние на единое целое, чем на множество различных групп. Концентрация власти в столице облегчает контроль и предоставляет доступного партнера, которому можно предъявлять требования.

Новые внутренние лидеры также предпочитают высокую централизацию власти, особенно когда она подкреплена международной поддержкой. В большинстве конфликтных ситуаций власть распределена между множеством субнациональных игроков, которые могут представлять угрозу для нового лидера. В постконфликтный период новые лидеры стремятся к централизованной власти для установления контроля над регионами и укрепления своей национальной легитимности. В отличие от стабильных государств, вопрос децентрализации представляет реальную угрозу для устойчивости политической системы, поскольку субнациональные регионы могут находиться под контролем вооруженных групп, представляющих серьезную опасность для центрального правительства.

Требования к политической и административной централизации часто противоречат реальности распределения политической власти в условиях конфликта. Во время конфликта власть неизбежно рассеивается, так как центральные правительства теряют монополию на насилие. Основная цель усилий по стабилизации и государственному строительству — помочь новым государствам объединить разрозненные элементы власти в единую структуру. Однако в процессе этого политики часто игнорируют неформальные правила, нормы и практики, возникшие на местах во время конфликтов.

Новые правительства, стремящиеся утвердить свою власть, рассматривают неформальные практики как препятствия для достижения единства. Эти правила могут быть результатом давних обычаев или новыми механизмами выживания, возникшими в ходе конфликта. Независимо от их происхождения, международные и внутренние силы, участвующие в государственном строительстве, воспринимают их как источник фрагментации, а не как способ укрепления согласованности и легитимности нового правительства.

Стремление централизовать власть и установить единые правила в разрозненных и слабо институционализированных условиях увеличивает разрыв между фактическими практиками и формальными нормами. Этот растущий разрыв ставит под угрозу как развитие, так и стабильность. Навязывая высокоцентрализованные формы управления в разрозненных условиях, усилия по стабилизации непреднамеренно подрывают собственную миссию.

Проблема демократии и выборов

Международное сообщество часто ставит национальные выборы во главу угла как основной показатель успеха государственного строительства. В «золотой час» после окончания войны строители государства спешат поздравить себя с организацией успешных выборов, которые, по их мнению, закрепляют политические преобразования. Однако распределение власти — особенно на субнациональном уровне — и качество управления через бюрократию получают сравнительно мало внимания.

Национальные выборы часто плохо отражают качество управления и предоставления общественных благ. Во многих случаях они оказывают минимальное влияние на реализацию эффективных политик. Недемократические режимы иногда могут лучше справляться с управлением, обеспечением услуг и поддержанием порядка, чем молодые демократии. Это наблюдение имеет важное значение для государственного строительства: демократия должна рассматриваться как средство улучшения управления, а не как самоцель. Если выборы не приводят к улучшению предоставления общественных благ и услуг, они не могут служить показателем успешного государственного строительства.

Афганский контекст: история централизации

Афганистан представляет собой наиболее яркий пример провала централизованного государственного строительства. Стремление к политической централизации является основным политическим мотивом в истории Афганистана с момента его возникновения в 1747 году. Однако на протяжении большей части своей истории афганское государство скорее напоминало рыхлую конфедерацию племен, чем централизованное государство. Власть находилась в руках племенных и местных лидеров, обладавших значительной автономией. Политическое управление осуществлялось через косвенное правление, при котором монархи управляли через сеть автономных князей, сохраняя роль традиционных властей.

Абдур Рахман, правивший с 1880 по 1901 год, предпринял первые систематические попытки централизации, стремясь устранить племенных и религиозных лидеров, которых считал источником политической нестабильности. Его преемники продолжили эти усилия. Аманулла (1919–1929) пытался расширить роль государства в обществе и экономике через централизованные указы, вдохновляясь реформами Ататюрка в Турции. Однако большинство его реформ встретило сопротивление, и он был свергнут в ходе восстания.

Мусахибан, правившие с 1930-х по 1970-е годы, проводили стратегию экономического развития, сильно зависимую от иностранных субсидий как от США, так и от Советского Союза, что продолжало динамику «рентного государства». Несмотря на конституционную реформу 1964 года, создавшую конституционную монархию с элементами демократии, большинство важных управленческих решений по-прежнему принимались в Кабуле.

Усиление советского влияния после Второй мировой войны усилило централизацию. При Дауде, занимавшем пост премьер-министра в 1950-х годах и ставшем президентом в 1973 году, афганское правительство импортировало советские модели бюрократической централизации и пятилетнего планирования. Это влияние достигло пика после Саурской революции 1978 года, приведшей к власти афганских коммунистов, и советского вторжения 1979 года. В течение 1980-х годов советские советники внедряли свои модели управления во все сферы государственной жизни.

После падения правительства НДПА в 1992 году и в период гражданской войны (1992–1996) формальные институты почти не функционировали. Талибы, пришедшие к власти в 1996 году, также проводили централизованную политику, используя сеть местных мулл для управления. Хотя талибы не смогли обеспечить эффективное центральное управление, они не способствовали и местной автономии.

Государственное строительство после падения режима талибов (2001–2021)

После падения режима талибов в 2001 году Боннские соглашения установили конституцию 1964 года в качестве временного закона и назначили Хамида Карзая временным президентом. Однако за десятилетия своего существования конституция 1964 года не смогла создать стабильное правительство, и многие афганцы приветствовали её свержение Даудом в 1973 году, считая авторитарное правление более предпочтительным. Тем не менее, конституция 2004 года во многом воспроизвела элементы конституции 1964 года. В большинстве ключевых областей государственного управления усилия по строительству государства укрепили старые неэффективные институты. Единственным значимым исключением стала Афганская национальная армия.

Исполнительная власть

Конституция 2004 года установила президентскую систему с двухпалатным парламентом. Хотя формально предусматривалось разделение властей, исполнительная власть оказалась доминирующей. Президент получил право назначать членов судебной власти и одну треть верхней палаты парламента. Сила исполнительной власти напоминала прерогативы афганских монархов по конституции 1964 года.

Спорные президентские выборы 2014 года между Абдуллой Абдуллой и Ашрафом Гани, омраченные обвинениями в фальсификациях, выявили недостатки президентской системы. При посредничестве США была создана новая должность главного исполнительного директора, что привело к внеконституционному соглашению о разделении власти, создавшему нестабильную политическую конструкцию.

Разработчики конституции 2004 года рассматривали возможность создания парламентской системы, но опасались, что в условиях слабого государства она приведет к фрагментации власти и контролю со стороны полевых командиров и наркоторговцев. В результате была ратифицирована сильная президентская система, практически не имеющая эффективных сдержек и противовесов, что отражало скорее модель монархического правления, чем демократического разделения властей.

Местное управление

Конституция 2004 года создала централизованную политическую систему и государственное управление, по форме и функциям схожие с монархическими и коммунистическими режимами. Все представители местных властей, включая губернаторов провинций и округов, назначаются центральным правительством в Кабуле без учета мнения местных жителей. Структура местного управления во многом повторяет советскую модель, на которой она была основана.

Существование формального местного управления в Афганистане обманчиво, поскольку местные чиновники полностью зависят от Кабула. Процесс назначения, формально контролируемый Независимой дирекцией местного управления, имеет высокую политическую составляющую и превратился в систему патронажа для центрального правительства. Граждане не имеют никакого влияния на выбор местных властей. Согласно опросу 2016 года, только 43% афганцев считали, что могут влиять на местных чиновников. Эта сильно централизованная система резко контрастирует с фактической системой неформального управления, существующей в общинах по всей стране.

Конституция 2004 года предусматривала создание выборных провинциальных, окружных и деревенских советов. К началу 2019 года состоялись три раунда выборов провинциальных советов (2005, 2009, 2014), но они не привели к созданию органов, способных контролировать власть губернаторов. Провинциальные советы остаются крайне слабыми и не имеют формальных полномочий для разработки местного законодательства. Поскольку губернаторы назначаются Кабулом, у них нет стимула учитывать мнения провинциальных советов. Выборы окружных и деревенских советов так и не были проведены.

Централизованная система местного управления привела к тому, что местная администрация не отражает потребности граждан. Большинство губернаторов не являются уроженцами тех мест, где они работают, и регулярно перемещаются из одной провинции в другую. Традиционные системы управления остаются важными в сельских районах, и эффективные местные чиновники часто используют традиционные нормы, а не государственное законодательство. Отсутствие формальной подотчетности породило огромную коррупцию, усугубляющую разочарование граждан в правительстве.

Судебные институты

Обеспечение верховенства закона остается одной из наиболее сложных задач в Афганистане. Судебная система остается сильно централизованной, с концентрацией власти по назначению и контролю судей в Кабуле. Согласно национальным опросам, афганцы сообщают о выплате большего количества взяток судебной системе, чем любому другому государственному институту, а неформальные механизмы разрешения споров гораздо более популярны и вызывают больше доверия, чем государственные суды.

Текущая судебная система почти идентична системе, существовавшей до 2001 года. Верховный суд контролирует большинство местных судов. Судьи в провинциальных и районных судах назначаются Верховным судом в Кабуле. Хотя Национальное собрание утверждает назначения в Верховный суд, сами судьи имеют огромную власть в интерпретации закона и управлении всей судебной системой, которая, учитывая подчинение Верховного суда исполнительной власти, становится продолжением политического контроля.

Начиная с 1950-х годов и ускорившись во время правления НДПА, государственные институты стали отражать советские модели. НДПА упразднила Верховный суд и заменила его специальным революционным судом. Советские консультанты помогли создать ХАД — внутреннее агентство безопасности, напоминавшее КГБ, которое на практике осуществляло полную судебную власть через краткие аресты и казни. Верховный суд был восстановлен в конце правления НДПА, но наследие судов как инструментов политического контроля сохранилось, и большинство афганцев продолжают избегать формальных судов.

Судебная система не только централизована в Кабуле, но и система прокуратуры, а также органы, ответственные за разработку законов, также находятся под контролем центральной власти. Офис генерального прокурора и министерство юстиции, разрабатывающее большинство законов, функционируют по логике, унаследованной от советского периода.

Общественные финансы и бюджетный процесс

Система общественных финансов в Афганистане является одной из наиболее централизованных в мире. Местные власти не имеют права налогообложения и не могут распоряжаться собранными средствами. Большая часть местных доходов направляется в центральное правительство в Кабуле, откуда перераспределяется в соответствии с национальным бюджетом. Более 50 министерств и исполнительных агентств составляют свои бюджеты в Кабуле для всех провинций и районов страны. В 2016 году только 34% граждан выразили уверенность в том, что государственные министерства действительно предоставляют услуги их сообществам.

Сочетание централизованной системы общественных финансов с отсутствием местного самоуправления создает минимальные возможности для учета предпочтений граждан в бюджете. Бюджеты отражают приоритеты центрального правительства, а не местные потребности. Поскольку местные чиновники не участвуют в бюджетном планировании, у них часто отсутствуют необходимые кадры для исполнения бюджетов после их составления. Исполнение бюджета развития колеблется около 40%, что свидетельствует о неспособности правительства эффективно расходовать даже те средства, которые оно собирает.

В некоторых секторах (образование, развитие сельских территорий, здравоохранение) правительство заявляло об успехах, но это связано с тем, что программы финансировались и управлялись донорами через международные и местные неправительственные организации. Эта параллельная система донорского финансирования, хотя и была более эффективной, подрывала государственные структуры. С сокращением донорской помощи созданные «возможности» быстро исчезли. Ресурсы доноров способствовали дальнейшей централизации, а не реформам.

Национальные силы безопасности: контраст двух реформ

Пути реформирования Афганской национальной армии (АНА) и Афганской национальной полиции (АНП) после 2001 года кардинально разошлись, предоставляя ценный сравнительный материал. Обе структуры исторически были сильно централизованы и находились под значительным советским влиянием. Однако подходы к их реформированию оказались различными.

Армия создавалась практически с нуля. Международное сообщество решило восстановить организационную структуру и систему комплектования АНА, отказавшись от советской модели. Это решение основывалось на опасениях, что новая армия может попасть под контроль моджахедов, и на признании, что советская модель, ориентированная на политический контроль, оставалась доминирующей институциональной структурой. Создание АНА с нуля позволило внедрить новую структуру и политическое управление, разрушив советскую политическую модель.

Полиции изначально уделялось мало внимания. Полицейские силы оставались в Министерстве внутренних дел (МВД), которое, как и другие министерства, полагалось на централизованное планирование и сохранило советское наследие. В отличие от АНА, АНП пыталась интегрировать демобилизованных бойцов в свои ряды, что позволило командирам ополчений заполнять полицейские ряды своими сторонниками. К 2009 году стало очевидно, что МВД неспособно выполнять основные функции управления.

Результаты оказались разительно различными. Несмотря на проблемы с коррупцией и «призрачными солдатами», АНА стала символом нации и межэтнической нейтральности. Решение создать АНА с нуля как многонациональную структуру защитило её от захвата фракционными и криминальными элементами. В 2017 году 60% населения считали АНА честной и справедливой, в то время как только 44% высказали то же самое о полиции.

Это сравнение демонстрирует, что реформы, разрушающие старые централизованные структуры, могут быть более успешными, чем попытки реформировать их изнутри. Создание армии с нуля позволило внедрить новые принципы управления и подотчетности, в то время как сохранение старой структуры полиции обрекло реформы на провал.

Выводы и рекомендации

Проведенный анализ позволяет сформулировать ряд выводов о причинах провалов государственного строительства и путях повышения его эффективности.

Во-первых, централизация власти в хрупких государствах часто становится бременем, а не решением проблем. Воспроизводя централизованные и угнетающие структуры, международные усилия по стабилизации продолжают порождать антиправительственные восстания. В Афганистане, несмотря на огромные инвестиции, правительство в Кабуле имеет ограниченную легитимность и испытывает трудности с предоставлением общественных благ именно из-за своей крайней централизации. Большинство афганцев продолжают сталкиваться с тем же типом угнетающего государства, с которым они жили до 2001 года.

Во-вторых, демократия не должна рассматриваться как самоцель. Государственное строительство направлено на улучшение способности правительства предоставлять общественные блага и услуги. Национальные выборы не могут служить показателем успеха, если государство неспособно обеспечить такие блага. Качество управления и предоставление услуг имеют большее значение для легитимности правительства, чем формальные демократические процедуры.

В-третьих, политическая децентрализация должна рассматриваться как стратегический подход к реорганизации неэффективных правительств. Хотя централизация может способствовать предоставлению общественных благ в стабильных демократиях, конфликты и насилие приводят к рассеиванию власти в хрупких государствах. Важно создавать политические институты, соответствующие местным условиям и существующим структурам власти, а не разрабатывать правила, противоречащие реальности.

В-четвертых, реформы бюрократии часто оказывают более прямое влияние на улучшение предоставления общественных благ, чем национальные выборы. Опыт Афганистана демонстрирует, что создание армии с нуля привело к формированию более эффективного и легитимного института, чем попытки реформировать существующие структуры полиции.

В-пятых, необходимо рассмотреть возможность самоуправления как решения административных проблем. Самоуправляющиеся сообщества могут снизить необходимость вмешательства государства и создать основу для совместного управления. Признание роли традиционных и местных институтов управления, существующих параллельно с формальными государственными структурами, может способствовать повышению легитимности и эффективности управления.

Остается политическая проблема, упомянутая ранее. Политики и бюрократы, получающие выгоду от централизованной системы, не желают отказываться от своей власти. Международное сообщество также не готово отказаться от привычных административных структур и инвестировать ресурсы в рутинные реформы управления, предпочитая видимые успехи в виде выборов. Однако без тщательного изучения связи между централизацией власти и неудачами в государственном строительстве, международное сообщество рискует повторять ошибки прошлого, инвестируя триллионы долларов в создание неэффективных и нелегитимных государственных структур.