Вопрос о том, является ли «вторая ядерная эпоха» более опасной по сравнению с периодом Холодной войны, остается предметом активной дискуссии среди исследователей и специалистов в области ядерной безопасности. С одной стороны, эксперты отмечают активизацию гонки ядерных вооружений: все государства, обладающие ядерным оружием, за исключением КНДР, осуществляют программы модернизации своих арсеналов. Стратегическая ситуация осложняется инвестициями в новые неядерные системы вооружений, включая наступательные киберсредства, высокоточные ракеты, системы противоракетной обороны, противоспутниковые комплексы и технологии искусственного интеллекта. Региональная безопасность демонстрирует тенденцию к ухудшению, особенно в Азиатско-Тихоокеанском регионе.
С другой стороны, ряд объективных показателей свидетельствует о том, что вторая ядерная эпоха может характеризоваться большей стабильностью с точки зрения рисков применения ядерного оружия. Исследователи указывают на снижение частоты и интенсивности различных форм насилия, отсутствие случаев несанкционированного распространения ядерных материалов, а также на феномен «обратного распространения». Количество государств, обладающих ядерным оружием, осталось на уровне конца Холодной войны, а суммарное число боезарядов существенно сократилось.
Противоположность оценок современной ядерной эпохи подчеркивает актуальность новых инициатив в области контроля над вооружениями. Контроль над вооружениями включает любые усилия по «ограничению численности, типов или размещения оружия». Международные соглашения в этой сфере предполагают взаимные ограничения военных потенциалов как минимум двух государств. Зоны, свободные от ядерного оружия (ЗСЯО), формализуют эти взаимные ограничения на региональном уровне, служа целям нераспространения и разоружения через институционализированное взаимное сдерживание.
Настоящая статья анализирует существующие ЗСЯО с особым акцентом на их цели и роль государств, обладающих ядерным оружием, в их создании и поддержании. В заключительной части рассматриваются перспективы создания трех новых ЗСЯО и оценивается их потенциальный вклад в укрепление режима нераспространения и ядерную безопасность.
1. Существующие зоны, свободные от ядерного оружия
Зоны, свободные от ядерного оружия, представляют собой важный элемент глобальной системы контроля над ядерными вооружениями. Концепция ЗСЯО возникла до заключения Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), однако статья VII ДНЯО прямо признает право государств создавать региональные зоны, свободные от ядерного оружия, на своих территориях. Данная идея получила значительную поддержку на конференциях по рассмотрению действия ДНЯО в 1970-х и 1980-х годах.
В соответствии с Резолюцией 3472 B Генеральной Ассамблеи ООН (1975 г.), полная зона, свободная от ядерного оружия, определяется как любой район, признанный таковым Генеральной Ассамблеей, который группа государств создала на основе договора или конвенции, согласно которым:
(a) определяется статус полного отсутствия ядерного оружия, которому подлежит зона, включая процедуру ее разграничения;
(b) устанавливается международная система проверки и контроля для обеспечения выполнения обязательств.
Данная резолюция также определяет основные обязательства ядерных государств по отношению к ЗСЯО: уважать статус полного отсутствия ядерного оружия в зоне, не поддерживать нарушения режима и воздерживаться от применения или угрозы применения ядерного оружия против государств-участников зоны.
Создание ЗСЯО в целом поддерживается структурами и процессами ООН, хотя большинство конкретных соглашений было достигнуто через региональные инициативы и институты. Базовая модель региональных ЗСЯО сложилась в период Холодной войны, поэтому существующие соглашения имеют ряд общих черт. В настоящее время действует девять зон, свободных от ядерного оружия.
1.1. Типология зон, свободных от ядерного оружия
Существует два основных типа ЗСЯО: соглашения, охватывающие глобальные пространства общего пользования, и соглашения, касающиеся групп суверенных государств. Отдельные государства могут объявлять односторонние ЗСЯО на своей территории (наиболее известный пример — Монголия), однако прототипом ЗСЯО, определенным Генеральной Ассамблеей ООН, является именно группа государств.
Первые ЗСЯО были созданы в глобальных пространствах: Антарктике, космосе и на международном дне океана. В каждом из этих случаев ядерные сверхдержавы стремились ограничить себя во избежание распространения гонки вооружений на новые территории. На момент переговоров ни США, ни СССР не имели стратегических или финансовых интересов в развертывании ядерного оружия в этих пространствах. Договор об Антарктике (1961 г.), Договор о космосе (1967 г.) и Договор о запрещении размещения на дне морей и океанов ядерного оружия (1971 г.) представляли собой соглашения о поддержании статус-кво.
Региональные ЗСЯО охватывают территории государств-участников, включая территориальные моря и воздушное пространство (см. таблицу 1). Почти две трети государств-членов ООН являются участниками региональных ЗСЯО. Первая региональная ЗСЯО в Латинской Америке послужила образцом для последующих соглашений.
Таблица 1. Действующие соглашения о зонах, свободных от ядерного оружия
| Название договора | Зона | Год вступления в силу | Запрет производства | Запрет испытаний | Запрет хранения/размещения | Запрет транзита | Запрет отходов | Запрет мирных взрывов |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Договор об Антарктике | Южнее 60° ю.ш. | 1961 | + | + | + | + | – | – |
| Договор о космосе | Космическое пространство | 1967 | + | + | – | – | – | – |
| Договор Тлателолко | Латинская Америка | 1968 | + | + | + | – | – | – |
| Договор о морском дне | Дно морей за пределами 12 морских миль | 1971 | + | + | – | – | – | – |
| Договор Раротонга | Южная часть Тихого океана | 1986 | + | + | + | + | + | + |
| Договор Бангкок | Юго-Восточная Азия | 1997 | + | + | + | + | + | + |
| Договор Пелиндаба | Африка | 2009 | + | + | + | + | + | + |
| Договор Семипалатинск | Центральная Азия | 2009 | + | + | + | + | + | + |
Поздние соглашения добавили новые элементы, такие как запрет на размещение ядерных отходов и проведение мирных ядерных взрывов, а также требования о сотрудничестве в области восстановления окружающей среды на территориях, загрязненных радиоактивными материалами.
1.2. Цели зон, свободных от ядерного оружия
Зоны, свободные от ядерного оружия, имеют многоплановые цели, включая содействие глобальному разоружению. Первая региональная ЗСЯО, Договор Тлателолко, была в большей степени ориентирована на разоружение, чем на предотвращение распространения. Создание ЗСЯО представляет собой поэтапный подход к разоружению, исключающий определенные территории из сферы возможного размещения и применения ядерного оружия. Протоколы к ЗСЯО содержат официальные запросы о предоставлении гарантий безопасности от пяти признанных ядерных государств, которые в случае принятия ограничивают возможности применения ядерного оружия. Такие юридически обязывающие гарантии должны обеспечивать большую надежность по сравнению с односторонними заверениями.
Формальная и публичная приверженность разоружению повышает международный авторитет государств, не обладающих ядерным оружием, которые занимают принципиальную позицию против размещения и применения ядерного оружия. Данная позиция также укрепляет нормы против обладания и применения ядерного оружия как на глобальном, так и на региональном уровнях.
ЗСЯО также направлены на укрепление региональной безопасности. Они способствуют диалогу и повышению доверия между государствами-участниками и предназначены для регулирования размещения ядерного оружия. ДНЯО не запрещает ядерным государствам размещать оружие на территориях государств, не обладающих ядерным оружием, что означает возможность наличия ядерных боезарядов в регионе даже при отсутствии у его государств собственного ядерного потенциала. Исторически установление военного присутствия одного ядерного государства в регионе стимулирует конкуренцию со стороны других ядерных держав, превращая регион в зону напряженности. ЗСЯО позволяют государствам-участникам предотвращать ядерные риски путем запрета размещения, установки или эксплуатации ядерных сил.
Механизмы верификации варьируются в зависимости от соглашений и могут включать национальные технические средства, специализированные двусторонние или региональные организации, гарантии МАГАТЭ и их комбинации. Система, созданная Договором Тлателолко и опирающаяся на МАГАТЭ, региональную организацию и двустороннюю комиссию между Аргентиной и Бразилией, считается успешной моделью. Добавление новых механизмов мониторинга и верификации является ключевым преимуществом ЗСЯО по сравнению с простым использованием существующих глобальных режимов нераспространения.
ЗСЯО служат целям нераспространения, запрещая появление ядерных государств в охватываемых ими регионах. Участие в ЗСЯО рассматривается как один из наиболее практичных шагов, которые могут предпринять государства, не обладающие ядерным оружием, для поддержки режима нераспространения. Многие сторонники ЗСЯО представляют себе систему расширяющихся и взаимосвязанных региональных зон, которые будут охватывать все большую часть планеты.
1.3. Роль государств, обладающих ядерным оружием
Роль и участие государств, обладающих ядерным оружием, в ЗСЯО варьируются и со временем демонстрируют тенденцию к снижению. Договоры по Антарктике, космосу и морскому дну были успешными в ограничении развертывания ядерного оружия благодаря активному участию ядерных держав с самого начала и их готовности принять ограничения во избежание дорогостоящей гонки вооружений.
Традиционные региональные ЗСЯО сталкиваются с более серьезной проблемой – необходимостью получения от ядерных государств, не входящих в зону, согласия на ограничения транзита, развертывания и применения их существующих арсеналов. Первоначально ядерные державы поддерживали создание региональных ЗСЯО, что подтверждается их официальной поддержкой, участием в протоколах и вкладом в переговорный процесс. Однако их поддержка и участие со временем ослабли, особенно когда ЗСЯО стали охватывать большие территории и приближаться к зонам стратегических интересов.
Отрицательные гарантии безопасности являются основным способом, которым ЗСЯО способствуют разоружению и повышению региональной безопасности. Однако предоставление отрицательной гарантии безопасности зависит от решения государства, обладающего ядерным оружием. Договор Тлателолко является единственным, в котором все протоколы ратифицированы всеми пятью ядерными державами. Протоколы Договора Бангкок идут дальше, обязывая ядерные государства не применять и не угрожать применением ядерного оружия в зоне, включая континентальные шельфы и исключительные экономические зоны (ИЭЗ) государств-участников. Это положение является одной из основных причин, по которым ни одно ядерное государство не ратифицировало протокол к Договору Бангкок.
Таблица 2. Ратификация протоколов гарантий безопасности
| Договор | Год вступления в силу | Государства, ратифицировавшие протоколы |
|---|---|---|
| Тлателолко | 1968 | США, Россия, Китай, Великобритания, Франция |
| Раротонга | 1986 | США, Россия, Китай, Великобритания |
| Бангкок | 1997 | — |
| Пелиндаба | 2009 | США, Россия, Китай, Великобритания |
| Семипалатинск | 2009 | США, Россия, Китай, Великобритания |
США проявляют особую осторожность в участии в протоколах, несмотря на оказание помощи в переговорах по этому аспекту ЗСЯО. К моменту заключения Договора Раротонга США пришли к выводу, что не желают устанавливать прецедент участия, поскольку количество ЗСЯО явно увеличивалось, и участие «могло потенциально подорвать их политику сдерживания и ограничить их будущую способность выполнять свои обязательства по безопасности по всему миру». Отрицательные гарантии безопасности также несовместимы с концепцией расширенного сдерживания, используемой США для укрепления своей системы союзов.
Ядерные державы проявляют особую чувствительность к возможным ограничениям на транзит ядерного оружия через определенные регионы. По мере расширения ЗСЯО интерес ядерных государств к новым ограничениям на перемещение средств доставки снижается. Договоры Пелиндаба, Бангкок и Раротонга содержат формальные положения, утверждающие, что ничто в этих договорах не наносит ущерба правам, предоставленным государствам Конвенцией ООН по морскому праву, включая принцип свободы морей и право мирного прохода. Однако существуют давние разногласия относительно значения мирного прохода, включая вопросы, касающиеся судов, перевозящих ядерные материалы.
2. Перспективы создания новых зон, свободных от ядерного оружия
Существующие ЗСЯО имеют смешанный, но в целом положительный опыт в достижении целей нераспространения и разоружения. Учитывая неблагоприятные перспективы для контроля над вооружениями между ядерными державами, возникает вопрос: могут ли географически обоснованные запреты на ядерное оружие внести позитивный вклад в повестку дня контроля над вооружениями?
В настоящее время рассматриваются три потенциальные ЗСЯО, поддерживаемые заинтересованными сторонами с различным уровнем регионального интереса: на Ближнем Востоке, в Арктике и в Северо-Восточной Азии. Каждый из этих регионов характеризуется долговременными и/или возникающими противоречиями между великими и средними державами. Эти противоречия являются основным препятствием для переговоров о создании дополнительных ЗСЯО.
2.1. Зона, свободная от оружия массового уничтожения на Ближнем Востоке
Одним из наиболее обсуждаемых предложений является создание зоны, свободной от оружия массового уничтожения (ЗСОМУ) на Ближнем Востоке. Предлагаемая зона охватывает Иран, Израиль и большинство членов Лиги арабских государств. Идея была впервые предложена Ираном в начале 1970-х годов и поддержана Египтом. На Конференции по рассмотрению действия ДНЯО 2010 года участники поддержали проведение конференции в 2012 году для продвижения этой идеи. Однако конференция была отменена из-за неспособности государств согласовать предварительные условия и ухудшения региональной безопасности.
Ближний Восток представляет собой сложный случай для регионального разоружения, поскольку на его территории находится государство, обладающее ядерным оружием, имеющее сильные стимулы для сохранения ядерного потенциала. Поддержка создания зоны широка, но поверхностна; каждый региональный актор представляет себе соглашение на своих предварительных условиях.
Основная проблема связана с государством, которое обладает ядерным оружием, но официально не признает его наличия и рассматривает его как важный фактор компенсации неблагоприятного стратегического баланса. Другие государства региона настаивают на том, что данное государство должно присоединиться к ДНЯО, принять гарантии МАГАТЭ и отказаться от ядерного оружия. Со своей стороны, руководство этого государства считает, что ядерное оружие оказывает стабилизирующее воздействие на регион и служит гарантией выживания.
Таким образом, создание ЗСОМУ на Ближнем Востоке сталкивается с дилеммой: одни государства утверждают, что региональная безопасность должна быть обеспечена до создания зоны, в то время как другие настаивают, что без зоны региональная безопасность невозможна. Прогресс, вероятно, будет медленным, но возможен через поэтапный подход, включающий неформальные консультации, меры укрепления доверия и развитие региональных систем мониторинга и верификации.
2.2. Арктическая зона, свободная от ядерного оружия
Идея создания Арктической ЗСЯО обсуждается уже несколько десятилетий и в последнее время приобрела актуальность в связи с геополитическими последствиями таяния ледников. Основными препятствиями являются позиции двух ядерных держав. Одно из них выступает против объявления своей территории зоной, свободной от ядерного оружия, сохраняя систему противоракетной обороны на субарктической Аляске. Другое управляет важной военно-морской базой в Арктике, и его подводные лодки с ядерным вооружением регулярно патрулируют арктические воды. Неядерные прибрежные государства Арктики являются членами военно-политического блока, что предполагает их обязательства по коллективной обороне.
Сторонники создания Арктической ЗСЯО признают необходимость отхода от жесткой модели «чистой» зоны. Возможный проект может охватывать только часть территорий арктических государств, например, регионы в пределах Северного полярного круга, поскольку включение всей территории потребовало бы полного разоружения ядерных держав. Это сделало бы Арктическую ЗСЯО уникальной, охватывающей лишь части территорий государств-участников.
Если зона будет включать Кольский полуостров, где расположена база Северного флота, она станет первой, требующей денуклеаризации территории, а не просто запрещающей новое размещение. Это является серьезным препятствием, поскольку данное государство уже выразило позицию, что поддержка Арктической ЗСЯО зависит от невключения Кольского полуострова, где находятся большинство его атомных подводных лодок. Вероятно, потребуется исключение для этой территории как условие создания зоны.
Негативные гарантии безопасности могут быть ограничены регионами, охватываемыми ЗСЯО (севернее Полярного круга). Они также могут включать обязательство не атаковать остающиеся ядерные объекты обычными средствами, поскольку это может иметь экологические и социальные последствия, сопоставимые с применением ядерного оружия. Такой подход не приведет к полной денуклеаризации Арктики, но может стать ценным средством контроля за расширением ядерных объектов в регионе.
2.3. Зона, свободная от ядерного оружия в Северо-Восточной Азии
Ситуация с ядерной безопасностью в Северо-Восточной Азии характеризуется высокой сложностью. КНДР обладает ядерным оружием и имеет сильные стимулы для сохранения своей программы. Две ядерные державы имеют общие границы с КНДР, в то время как другие региональные государства находятся под ядерным «зонтиком» США. Создание ЗСЯО могло бы служить различным целям: нераспространение, разоружение КНДР и ограничение развертывания ядерного оружия.
Большинство сторонников ЗСЯО в регионе признают, что полная версия невозможна в текущих условиях, и предлагают ограниченные варианты. Первый вариант касается членства: подход «3+3» включает КНДР, Республику Корея и Японию как неядерные государства, составляющие ЗСЯО, в то время как Китай, Россия и США ратифицируют протоколы с негативными гарантиями безопасности. Подход «2+3» начинается с Республики Корея и Японии, с перспективой последующего присоединения КНДР.
Второй вариант касается территориального охвата: предложения, включающие Китай и/или Россию как полноправных участников, предусматривают ограниченную ЗСЯО, контролирующую только тактическое ядерное оружие и предоставляющую гибкость в определении количества развернутых вооружений.
Для КНДР создание региональной ЗСЯО могло бы предоставить два условия, которые ее руководство давно требует: равное обращение в соответствии с международным правом и юридически обязательные негативные гарантии безопасности. Эти положения потребовали бы от США обязательства не размещать ядерное оружие в Республике Корея и Японии. В обмен КНДР должна была бы отказаться от своего ядерного оружия и материалов и принять инспекции.
Осуществимость создания ЗСЯО в Северо-Восточной Азии в значительной степени зависит от внутриполитических процессов в Республике Корея и Японии. Оба государства технологически и финансово способны к быстрому распространению, и в каждом существуют внутренние группы, поддерживающие такой вариант в ответ на сложную региональную обстановку. Протоколы ЗСЯО потребовали бы от США отказа от ядерного зонтика. Предполагается, что Республика Корея и Япония могли бы компенсировать это наращиванием обычных вооружений.
Заключение
Зоны, свободные от ядерного оружия, внесли позитивный вклад в общую повестку контроля над вооружениями, отчасти благодаря процессу обучения, сопровождающему поэтапные и институционализированные меры взаимного сдерживания. Даже когда соглашения о ЗСЯО просто формализуют сложившиеся предпочтения государств-участников, они предоставляют механизм ответственности для стран, которые могут захотеть развивать ядерные программы в будущем. Эти зоны также способствовали переориентации стратегий и политики ядерных держав.
Однако существующие ЗСЯО имеют ограниченное влияние на стратегии, политику и структуры сил ядерных государств, поскольку ни одно из них не является членом этих зон. Протоколы негативных гарантий безопасности являются важной частью существующих ЗСЯО, но их ратификация ядерными державами неравномерна. Непризнанные ядерные государства не обязаны ратифицировать эти протоколы.
Перспективы создания полноценных ЗСЯО в рассмотренных регионах в ближайшей перспективе представляются ограниченными. Региональная стабильность является одновременно и следствием, и важным предварительным условием создания ЗСЯО. Тем не менее, поэтапные усилия по созданию ЗСЯО могут поддерживать движение повестки контроля над вооружениями в направлении прогресса. Региональные усилия могут быть более осуществимыми, поскольку позволяют адаптировать модели ЗСЯО к специфике региональной динамики безопасности.
Общая цель остается в расширении системы ЗСЯО для создания взаимосвязанной сети зон, охватывающих все более обширные территории. Однако предложения о новых ЗСЯО в Арктике, на Ближнем Востоке и в Северо-Восточной Азии будут значительно более сложными, поскольку они напрямую затрагивают интересы ядерных держав, ограничивая развертывание и транзит ядерного оружия, а также условия их союзнических отношений. Многие предлагаемые проекты используют модифицированные версии классической модели ЗСЯО с исключениями и оговорками, учитывающими существующие структуры ядерных сил и стратегии сдерживания. Вопрос о том, не подорвет ли такое отклонение от модели полезность потенциальных будущих ЗСЯО, остается открытым. Хотя гибкость может повысить полезность для нераспространения в сложных условиях, чрезмерная гибкость может препятствовать достижению глобального ядерного разоружения.